EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
R&B Power, Inc.
Peticionaria Certiorari
v.
2024 TSPR 24
Junta de Subastas de la
Administración de Servicios Generales 213 DPR ___
de Puerto Rico
Recurrida
Número del Caso: CC-2023-0200
Fecha: 13 de marzo de 2024
Tribunal de Apelaciones:
Panel IX
Abogados de la parte peticionaria:
Lcda. Yesenia Medina Torres
Lcdo. Tomás E. Correa Acevedo
Abogados de la parte recurrida:
Lcdo. José L. Marrero Hernández
Lcdo. Raúl Madera Toro
Materia: Derecho administrativo - La adopción de una regla
legislativa por parte de una agencia administrativa debe cumplir con el procedimiento de reglamentación dispuesto en la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme; jurisdicción de la Junta
Revisora sobre las revisiones administrativas que se presentan ante sí.
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
R&B Power, Inc.
Peticionaria
CC-2023-0200 Certiorari
v.
Junta de Subastas de la
Administración de Servicios
Generales de Puerto Rico
Recurrida
La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió la Opinión del Tribunal.
En San Juan, Puerto Rico, a 13 de marzo de 2024.
¿Puede una agencia administrativa aplicar una
disposición ─contenida en una carta circular─ que es,
a todas luces, una regla legislativa, pero que, para
su adopción, no atravesó el procedimiento de
reglamentación dispuesto en la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico
(LPAU), infra? La respuesta forzosa es que no.
Por otro lado, debemos resolver también si la
Junta Revisora de Subastas de la Administración de
Servicios Generales del Gobierno de Puerto Rico (Junta
Revisora) actúa con jurisdicción sobre una revisión
administrativa que se insta ante sí, aun cuando la
resuelve fuera del término original con el que contaba
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para ello. Resolvemos en la afirmativa, siempre y cuando
emita su determinación antes de que transcurra el término
para acudir en revisión al Tribunal de Apelaciones y de que
se presente un recurso ante ese foro.
Este caso nos brinda la oportunidad de reiterar la
doctrina firmemente establecida en nuestro Derecho
Administrativo de que, siempre que una agencia
administrativa pretenda adoptar una norma que constituya una
regla legislativa, debe cumplir estrictamente con el
procedimiento de reglamentación dispuesto en la LPAU. A su
vez, extendemos la doctrina de Flores Concepción v. Taíno
Motors, infra, a los procesos de la Junta Revisora sobre las
revisiones administrativas que se presentan ante sí.
Veamos el trasfondo fáctico de la controversia que nos
ocupa.
I
El 19 de julio de 2022 la Junta de Subastas de la
Administración de Servicios Generales del Gobierno de Puerto
Rico (Junta de Subastas) publicó una invitación y emitió el
pliego para participar de la Subasta Formal 23J-00121,1 para
la adquisición de excavadoras compactas para el Departamento
de Transportación y Obras Públicas (DTOP) y otras entidades
gubernamentales.2 El Pliego de Subasta Formal Núm. 23J-00121
(Pliego de Subasta) contenía las instrucciones, formularios,
1 Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 26-27.
2 Previamente se había celebrado la Subasta Núm. 22J-01768-R1, para la adquisición de estos mismos equipos, pero dicha adjudicación fue revocada por la Junta Revisora y se determinó devolver el caso a la Junta de Subastas para la celebración de una subasta nueva.
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requisitos, especificaciones, términos y condiciones con los
cuales tenían que cumplir los licitadores al presentar sus
propuestas.3 La reunión pre-subasta se celebró el 1 de agosto
de 2022, donde se discutieron las especificaciones de los
equipos, según detallados en la Especificación Núm. UEA-22-205,4 del Pliego de Subasta.
Aunque la Junta de Subastas estableció la fecha de 2 de
agosto de 2022 como fecha límite para que los licitadores
sometieran preguntas, el 5 de agosto de 2022 notificó la
Enmienda Núm. 1, la cual contenía una Especificación nueva,
la Núm. UEA-23-018.5 Mediante esta, la Junta de Subastas
modificó las especificaciones del equipo solicitado a los
efectos de aumentar los caballos de fuerza de las excavadoras
compactas de treinta nueve caballos de fuerza (39hp) a
cuarenta y ocho caballos de fuerza (48hp).6
Así las cosas, el 15 de agosto de 2022 se celebró el
acto de apertura de la subasta y solo se recibieron ofertas
por parte de R&B Power, Inc. (R&B Power) y González Trading.
Luego, el 31 de agosto de 2022 la Junta de Subastas notificó
una Resolución de rechazo global, en la que determinó que
R&B Power y González Trading incumplieron con la
Especificación Núm. UEA-23-018.7 La Junta de Subastas indicó
que R&B Power no cumplió con los requisitos de caballos de
3 Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 28-62.
4 En esta especificación, se consignó que la excavadora compacta debía tener un motor no menor de treinta y nueve caballos de fuerza (39hp). Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 59.
5 Íd., págs. 100-101.
6 Íd.
7 Íd., págs. 266-271.
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fuerza, ya que el equipo ofrecido contaba con cuarenta y
siete punto seis (47.6hp) y el mínimo solicitado era de
cuarenta y ocho (48hp). En cuanto a González Trading, la
Junta de Subastas precisó que no satisfizo el requisito de
garantía que se especificó. De este modo, determinó no
adjudicar la subasta. Además, y en lo pertinente, la Sección
IV de la Resolución de rechazo global, sobre Disponibilidad
y Plazo para Solicitar Revisión, consignó lo siguiente:
De conformidad con la Ley [Núm.] 73-2019, según
enmendada, conocida como [la] Ley de la
Administración de Servicios Generales para la
Centralización de las Compras del Gobierno de
Puerto Rico de 2019, así como con lo dispuesto en
la Ley [Núm.] 38-2017, según enmendada, conocida
como [la] Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, una parte
adversamente afectada por esta adjudicación
podrá[,] dentro del término de veinte (20) días
calendario, contados a partir del depósito en el
correo federal o envío por correo electrónico de
la notificación de esta adjudicación[,] presentar
una solicitud de revisión ante la Junta Revisora
de la Administración de Servicios Generales. La
parte afectada deberá cubrir los costos dispuestos
en la Carta Circular ASG Núm. 2021-06. (Negrilla
suplida).8
En desacuerdo, el 20 de septiembre de 2022 R&B Power
presentó una Solicitud de revisión de la Subasta Formal Núm.
23J-00121 ante la Junta Revisora.9 Alegó que la Junta de
Subastas actuó de forma irrazonable y arbitraria al enmendar
las especificaciones del equipo solicitado con posterioridad
a la reunión pre-subasta y luego de transcurrida la fecha
límite para que los licitadores sometieran preguntas.
8 Íd., pág. 269.
9 Íd., págs. 1-14.
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Sostuvo que la Junta de Subastas no justificó la enmienda ni
acreditó que el DTOP solicitara el cambio en las
especificaciones. Añadió que la diferencia mínima de la
oferta en términos de caballos de fuerza debía considerarse
como una “desviación permisible” de conformidad con la
Sección 7.3.17, inciso 11, del Reglamento de Subastas y que,
además, el DTOP expresó que la propuesta de R&B Power cumplía
con las especificaciones solicitadas, era la más económica
y con mayor garantía.
El término de treinta (30) días para que la Junta
Revisora considerara la Solicitud de revisión de la Subasta
Formal Núm. 23J-00121 o que notificara una extensión del
plazo a tales fines venció el 20 de octubre de 2022, sin que
emitiera determinación alguna.10 Sin embargo, el 24 de
octubre de 2022, ya vencido dicho término, la Junta Revisora
notificó una Resolución en la que extendió el término para
resolver.11
Así pues, el 8 de noviembre de 2022 la Junta Revisora
notificó una Resolución en la que desestimó la Solicitud de
revisión de la Subasta Formal Núm. 23J-00121.12 Determinó que
R&B Power no perfeccionó su solicitud, pues no pagó el
arancel correspondiente a la presentación de una solicitud
10 Conforme con el Artículo 66 de la Ley Núm. 73-2019, Ley de la
Administración de Servicios Generales para la Centralización de las Compras del Gobierno de Puerto Rico de 2019, 3 LPRA sec. 9831 et seq., “[l]a Junta Revisora deberá considerar la revisión administrativa,
dentro de los treinta (30) días de haberse presentado. La Junta Revisora podrá extender dicho término una sola vez, por un término adicional de quince (15) días calendario”.
11 Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 284-285. En particular,
extendió el término a quince (15) días adicionales.
12 Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 286-290.
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de revisión, según establece la Carta Circular ASG Núm. 2021-06 (Carta Circular).13
Inconforme, el 9 de noviembre de 2022 R&B Power instó
un Recurso de revisión de rechazo global de subasta ante el
Tribunal de Apelaciones.14 En este, además de repetir
esencialmente los argumentos que esbozó en el escrito de
revisión ante la Junta Revisora, arguyó que la Carta
Circular, en la que se dispuso la tarifa para la presentación
de impugnaciones ante la Junta Revisora, era nula por
incumplir con los requisitos establecidos en la Ley Núm. 38-2017, Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del
Gobierno de Puerto Rico (LPAU), 3 LPRA sec. 9601 et seq.,
para la adopción de reglamentos legislativos. Sostuvo que la
mencionada Carta Circular contenía reglas que creaban y
afectaban derechos, imponían obligaciones y establecían un
patrón de conducta que tenía fuerza de ley y era de
aplicación general a todos los que solicitaran servicios a
la Administración de Servicios Generales del Gobierno de
Puerto Rico (ASG).
Por su parte, la ASG presentó una Moción de
desestimación y escrito en cumplimiento de orden.15 Expuso
que el recurso de revisión de R&B Power se debía desestimar
por falta de jurisdicción por no haberse perfeccionado la
13 Véase: Carta Circular ASG Núm. 2021-06, Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 291-295.
14 Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 296-316.
15 Íd., págs. 321-333.
CC-2023-0200 7
solicitud de revisión ante la Junta Revisora, al no
sufragarse los aranceles dispuestos en la Carta Circular.
En respuesta, R&B Power instó una Oposición a moción de
desestimación.16 Sostuvo que la Carta Circular estaba
dirigida a las agencias a las que la ASG prestaba servicios;
que la ASG incumplió con el procedimiento de reglamentación
que establece la LPAU, y que la alegada falta de jurisdicción
se notificó después de transcurrido el término que tenía la
Junta Revisora para adjudicar la solicitud de revisión.
Ulteriormente, el 8 de febrero de 2023 el Tribunal de
Apelaciones emitió una Sentencia mediante la cual desestimó
el recurso de R&B Power.17 Concluyó que procedía la
desestimación debido a que la solicitud de revisión que se
instó ante la Junta Revisora no se perfeccionó ante el impago
de los aranceles. Señaló que R&B Power no podía asumir que
la advertencia contenida en la Resolución de rechazo global
sobre los costos establecidos en la Carta Circular no le era
de aplicación. Oportunamente, el 23 de febrero de 2023 R&B
Power solicitó reconsideración, pero esta se declaró no ha
lugar mediante una Resolución que se notificó el 28 de
febrero de 2023.
Aún en desacuerdo, el 30 de marzo de 2023 R&B Power
presentó un recurso de certiorari ante este Tribunal en el
que señaló los errores siguientes:
PRIMER ERROR: ERRÓ EL TRIBUNAL DE APELACIONES AL
NO DETERMINAR QUE LA JUNTA REVISORA DE ASG CARECÍA
16 Íd., págs. 335-339.
17 Íd., págs. 347-367.
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DE JURISDICCIÓN PARA DESESTIMAR EL RECURSO DE
REVISIÓN DE R&B [POWER] POR HABER TRANSCURRIDO EL
TÉRMINO FATAL PARA QUE ESTA [LO] ADJUDICARA […] O
NOTIFICARA EXTENSIÓN DE DICHO TÉRMINO.
SEGUNDO ERROR: ERRÓ EL TRIBUNAL DE APELACIONES AL
NO DETERMINAR QUE LA ASG NO PUEDE IMPONER EL CARGO
DE ARANCELES A ESCRITOS DE REVISIÓN MEDIANTE UNA
CARTA CIRCULAR PORQUE LA LEY REQUIERE QUE SEA A
TRAVÉS DE UN REGLAMENTO.
En su comparecencia ─la cual solicitó que acogiéramos
como su alegato y así lo concedimos─, R&B Power enuncia, al
elaborar sobre su primer señalamiento de error, que la
agencia administrativa concernida “no solo carecía de
jurisdicción para desestimar […] [la solicitud de revisión]
ya que notificó su resolución luego del término fatal y
jurisdiccional que tiene para decidir, sino que también
estaba impedida de imponer un cargo de aranceles a escritos
de revisión mediante la Carta Circular porque la ley requiere
que sea a través de un reglamento”.18 En apoyo a su
planteamiento, alude tanto a los estatutos como al
reglamento que rigen las operaciones de la Junta Revisora,
los cuales disponen un término máximo para que esta considere
una solicitud de revisión.
En cuanto a su segundo señalamiento de error, expone
que, al examinar la Carta Circular en cuestión, surge que
“solo va dirigida y afecta a las entidades gubernamentales,
entidades exentas y municipios que soliciten los servicios
de la ASG”.19 “De esta forma, no constituye una regla
18 Petición de certiorari, pág. 1.
19 Íd., pág. 11.
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legislativa porque ni aplica al público en general ni altera
los derechos ni las obligaciones de los individuos”.20 En
consecuencia, R&B Power razona que “la imposición de[l] pago
de aranceles dispuesto en dicha Carta Circular no le sería
aplicable […]”.21
En la alternativa, R&B Power plantea que, de
considerarse que la Carta Circular es una regla legislativa,
porque ─en lo atinente a la imposición de aranceles para la
presentación de recursos de revisión ante la Junta Revisora─
afecta y obliga al público en general, “inexorablemente
[este Tribunal] tiene que resolver que […] [esta] es ultra
vires porque no se promulgó conforme a la LPAU”.22 Así, “no
es suficiente que la ASG tenga facultad en ley para imponer
el cobro de tarifas por los servicios que presta ─lo que no
está en controversia─[,] [sino] que para poder reconocerle
fuerza de ley a la Carta Circular y que aplicara al público
en general, la ASG tenía que cumplir con los requisitos
ineludibles [del proceso de reglamentación]”.23 Por tanto,
R&B Power nos solicita que revoquemos la Sentencia del
20 Íd.
21 Íd.
22 Íd.
23 Íd. R&B Power finaliza su argumentación de la forma siguiente:
En vista de los fundamentos anteriores, ASG estaba
impedida de exigir el pago de aranceles al público en general
por la presentación de un recurso de revisión, mucho menos
desestimar un recurso de revisión alegando falta de
jurisdicción por la falta de pago de dicho arancel. ASG
pretende implementar una regla legislativa que afecta
derechos de terceros a través de la Carta Circular [Núm.]
2021-06 sin haber cumplido con los requisitos de la LPAU.
De esta forma dicha carta circular es nula de su faz.
(Negrilla suplida). Íd., pág. 12.
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Tribunal de Apelaciones, que se amparó en su falta de
jurisdicción sobre el asunto, y devolvamos el caso para que
se atienda en los méritos.
Por su parte, la ASG argumenta en su alegato que, en
cuanto al primer error que R&B Power señala, “es un principio
reiterado por [este Tribunal] que una agencia tiene
jurisdicción aún después del término establecido[,] siempre
y cuando no hubiese transcurrido el término para revisión
ante el Tribunal de Apelaciones ni se hubiese presentado un
recurso ante dicho foro”.24 A tal efecto, cimienta su postura
en lo que se resolvió en Flores Concepción v. Taíno Motors,
infra.
En lo que respecta al segundo error que se consignó en
la petición de certiorari ante nos, la ASG asevera que R&B
Power debió impugnar de su faz la Carta Circular al amparo
de la Sección 2.7 de la LPAU, supra, a los 30 días de esta
haberse publicado,25 por medio de un recurso de revisión
judicial ante el Tribunal de Apelaciones. No obstante, añade
que, como el referido término venció, R&B Power perdió la
oportunidad para ello.
En la alternativa, apuntala que, si R&B Power hubiese
deseado impugnar en su aplicación la Carta Circular, pudo
haberlo hecho ante la ASG o recurrir al Tribunal de Primera
24Alegato de la Administración de Servicios Generales, págs. 5-6.
25Según la ASG, la Carta Circular se promulgó el 16 de marzo de 2021. Íd., pág. 8. Véase también: Carta Circular ASG Núm. 2021-06, Apéndice de la Petición de certiorari, págs. 291-295.
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Instancia, pero no lo hizo, toda vez que reprodujo este
argumento por primera vez ante el Tribunal de Apelaciones.
Asimismo, la ASG reitera el argumento jurisdiccional en
el que se basó el foro apelativo intermedio para resolver.
Expone que la Junta Revisora desestimó por falta de
jurisdicción la solicitud de revisión de R&B Power por no
haberse perfeccionado y que, dado esto, “no existe una
determinación que pueda ser revisada de conformidad con la
normativa aplicable […]”.26 Según la ASG, esto priva de
jurisdicción a este Tribunal, habida cuenta de que el recurso
que serviría de embocadura a la revisión judicial se instó
de manera defectuosa ante el impago de los aranceles.
Contando con la comparecencia de las partes,
resolvemos.
II
A. La jurisdicción
Como es conocido, la jurisdicción es el poder o la
autoridad que tiene un tribunal para considerar y decidir
casos o controversias que tiene ante sí. Pueblo v. Torres
Medina, 211 DPR 950 (2023); Cobra Acquisitions, LLC v. Mun.
de Yabucoa, 210 DPR 384, 394 (2022); Pueblo v. Rivera Ortiz,
209 DPR 402, 414 (2022). “Para adjudicar un caso, el tribunal
debe tener tanto jurisdicción sobre la materia como sobre
las partes litigiosas”. (Citas omitidas). Cobra
Acquisitions, LLC v. Mun. de Yabucoa, supra, pág. 394. Por
26 Alegato de la Administración de Servicios Generales, págs. 5-6. CC-2023-0200 12
tanto, “el primer factor a considerar en toda situación
jurídica que se presente ante un foro adjudicativo es el
aspecto jurisdiccional”. Torres Alvarado v. Maderas Atiles,
202 DPR 495, 500 (2019).
En ese sentido, los tribunales debemos ser celosos
guardianes de nuestra jurisdicción, por lo que los asuntos
concernientes a la jurisdicción son privilegiados y deben
ser atendidos de forma preferente. Ruiz Camilo v. Trafon
Group, Inc., 200 DPR 254, 268 (2018). Si un tribunal carece
de jurisdicción, solo resta así declararlo y desestimar la
reclamación sin entrar en los méritos de la
controversia. Mun. de San Sebastián v. QMC Telecom, 190 DPR
652, 660 (2014).
B. El Derecho Administrativo y la delegación de poderes a
las agencias administrativas
“Como es conocido, el Derecho Administrativo regula los
trámites, los poderes y las responsabilidades de las
agencias administrativas, las exigencias legales para
efectuar tales acciones y los remedios que tienen
disponibles las partes afectadas por la actuación de una
agencia”. Autoridad de Carretera v. Programa de Solidaridad
UTIER, 210 DPR 897, 907 (2022) (citando a J. Echevarría
Vargas, Derecho administrativo puertorriqueño, 4ta ed. rev.,
San Juan, Ed. Situm, 2017, pág. 17). Como muy bien sugiere
esta definición, la médula de esta materia jurídica se basa
en el proceder de las agencias que están adscritas al Poder
Ejecutivo. La creación de estas entidades denominadas CC-2023-0200 13
‘agencias administrativas’ surgió de la necesidad de
“generar un conocimiento especializado para establecer la
forma y manera de atender las necesidades de una sociedad
cada día más amplia y más compleja”. J. Echevarría Vargas,
op. cit., pág. 3.
En consonancia, el entendido es que la Asamblea
Legislativa prescribe una norma de carácter general y esta
es complementada por la intervención de la agencia
administrativa, que, con su expertise, detalla la
legislación aprobada.27 Íd., pág. 23. Este Tribunal ha
aludido a la idoneidad de este diseño de modo que se propenda
a formular política pública de manera más efectiva:
[E]l mundo moderno se caracteriza por la gran
complejidad en las relaciones sociales y económicas de las
personas, conjuntamente con la progresiva supervisión
gubernativa sobre la conducta individual, y ello implica que
la legislatura está imposibilitada de anticipar
legislativamente, en forma detallada, minuciosa o
específica, la multiplicidad de situaciones que puedan
surgir de esas relaciones complejas, siendo suficiente el
que la ley en cuestión señale o establezca normas amplias y
generales que sirvan de guía o dirección a entidades
administrativas expertas, para que [e]stas, con su
experiencia y conocimientos especiales, apliquen esas normas
concretamente a los hechos que puedan surgir y ultimen los
detalles que implementen la política general legislativa.
Hilton Hotels Int'l, Inc. v. Junta de Salario Mínimo, 74 DPR
670, 692–93 (1953).
27 Nuestro Derecho Administrativo se nutre, en gran medida, del
desarrollo de esa materia en Estados Unidos. Véase D. Fernández
Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Sec. 1.2, 3ra ed., Forum, 2013, pág. 11 (“El [D]erecho
[A]dministrativo puertorriqueño […] está moldeado a imagen y semejanza del norteamericano”.). En cuanto al esquema que se deriva de aquí, véanse diversos pronunciamientos que la Corte Suprema de Estados Unidos ha realizado: United States v. Mead Corp., 533 U.S. 218, 226-227
(2001)(“Congress delegate[s] authority to the agency generally to make rules carrying the force of law.”); Bowen v. Georgetown Univ. Hosp., 488 U.S. 204, 208 (1988) (“It is axiomatic that an administrative agency's power to promulgate legislative regulations is limited to the authority delegated by Congress.”); Morton v. Ruiz, 415 U.S. 199, 231 (1974) (“The power of an administrative agency to administer a congressionally created and funded program necessarily requires the formulation of policy and the making of rules to fill any gap left, implicitly or explicitly, by Congress.”).
CC-2023-0200 14
A tono con esto, es la Asamblea Legislativa el Poder
Constitucional llamado a darle vitalidad a este andamiaje.
En ese sentido, la Sección 16 del Artículo III de la
Constitución de Puerto Rico concede a la Asamblea
Legislativa la facultad de crear, consolidar o reorganizar
departamentos ejecutivos y definir sus funciones. Art. III,
Sec. 16, Const. ELA, LPRA, Tomo I. De esta forma,
tradicionalmente, la Asamblea Legislativa ha delegado a las
agencias administrativas adscritas al Poder Ejecutivo una
serie de facultades, ya sea a través de la ley orgánica de
la agencia o a través de leyes especiales. Fideicomiso de
Conservación de Puerto Rico y Para la Naturaleza, Inc. v.
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 211 DPR 521 (2023).
Véase, también, Sánchez v. Depto. Vivienda, 184 DPR 95, 120-123 (2011).
“Dentro de ese marco de delegación, las agencias
administrativas gozan de dos poderes esenciales: el poder de
reglamentar al ejercer funciones cuasi-legislativas y el
poder de adjudicar controversias al ejercer funciones cuasijudiciales dentro de la pericia de la agencia”. Caribe
Comms., Inc. v. PRTC, 157 DPR 203, 211 (2002). Véase D.
Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, Sec. 2.1, 3ra ed.,
Forum, 2013, págs. 35-36.
“En este contexto, la Asamblea Legislativa tiene un rol
neurálgico, pues tiene la labor ingente de delinear los
contornos del ámbito de acción de las agencias CC-2023-0200 15
administrativas, tanto en la delegación de poder de
reglamentar como de adjudicar”. Fideicomiso de Conservación
de Puerto Rico y Para la Naturaleza, Inc. v. Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, supra. A tal efecto, les corresponde
a los organismos administrativos adherirse estrictamente a
los poderes que les han sido delegados. Íd. Por tanto,
cuando se delega una función específica a una agencia, esta
no puede excederse de los límites establecidos expresa o
implícitamente en la ley o por clara implicación de ésta.
Igualmente, los tribunales no podemos expandir el
ámbito de acción que estableció el legislador. Yiyi Motors,
Inc. v. ELA, 177 DPR 230, 247 (2009). Las actuaciones
administrativas deben ajustarse al poder delegado y en
ausencia de un mandato legislativo expreso o implícito,
aquella actuación administrativa que no obedezca el poder
conferido sería una actuación ultra vires de la agencia y,
por ende, nula. Fideicomiso de Conservación de Puerto Rico
y Para la Naturaleza, Inc. v. Estado Libre Asociado de Puerto
Rico, supra. Véase, también, Raimundi v. Productora, 162 DPR
215, 228 (2004).
C. Procedimiento de reglamentación
En lo que atañe al poder de reglamentación conferido a
las agencias administrativas, según discute el tratadista
Demetrio Fernández Quiñones, ello se refiere a que la
Asamblea Legislativa les encomienda a estas la aprobación de
reglas y reglamentos. D. Fernández Quiñones, op. cit., pág.
CC-2023-0200 16
121. Véase: Sierra Club v. Junta De Planificación, 203 DPR
596, 605 (2019).
De este modo, la acción que estas llevan a cabo es de
carácter legislativo. “El procedimiento es un medio para
formular política pública. La finalidad primordial de la
aprobación de reglas y reglamentos es establecer normas
generales que resuelvan una multiplicidad de casos”. D.
Fernández Quiñones, op. cit., pág. 121.
Pertinente a lo que nos corresponde resolver en este
caso, es importante destacar que, como parte de esta
encomienda, los entes administrativos pueden formular reglas
no legislativas y reglas legislativas. Sierra Club v. Junta
De Planificación, supra, pág. 605. Dependiendo del tipo de
regla es el procedimiento que ha de seguirse para su
aprobación, derogación o enmienda. Mun. de Toa Baja v. DRNA,
185 DPR 684, 696 (2012).
La Sec. 1.3(m) de la LPAU, supra, define una regla o
reglamento como:
[C]ualquier norma o conjunto de normas de una agencia
que sea de aplicación general que ejecute o interprete la
política pública o la ley, o que regule los requisitos de
los procedimientos o prácticas de una agencia que tenga
fuerza de ley. El término incluye la enmienda, revocación o
suspensión de una regla existente. Quedan excluidos de esta
definición:
(1) Reglas relacionadas con la administración interna
de la agencia o comunicaciones internas o entre agencias que
no afectan los derechos o los procedimientos o prácticas
disponibles para el público en general.
(2) Documentos guía según definidos en esta Ley.28
28 La LPAU define, en su Sec. 1.3(C), el documento guía:
Documento Guía — Significa un documento físico o electrónico
de aplicabilidad general desarrollado por una agencia, que
carece de fuerza de ley[,] pero expresa la interpretación
CC-2023-0200 17
(3) Órdenes de precios del Departamento de Asuntos del
Consumidor y otros decretos u órdenes similares que se emitan
o puedan emitir en el futuro por otras agencias, y que
meramente realizan una determinación de uno o varios
parámetros de reglamentación con base a un reglamento
previamente aprobado y que contiene las normas para su
expedición.
(4) Formas y sus instrucciones, siempre que no
constituyan documentos guía. 3 LPRA sec. 9603.
Estas excepciones al concepto de “regla o reglamento”
pueden clasificarse en tres grupos: (1) reglas procesales;
(2) declaraciones interpretativas; y (3) declaraciones de
política general. H. Meléndez Juarbe, Derecho
Administrativo, 73 REV. JUR. UPR 509, 510 (2004). “En términos
[…] generales se trata de cartas circulares, cartas
normativas, directrices, memorandos y demás documentos menos
formales que emiten las agencias para darle uniformidad a
sus procedimientos internos, pautar su discreción o
interpretar las leyes que administran”. (Negrilla suplida).
Íd., págs. 510-511. Véase, también, Mun. de Toa Baja v. DRNA,
supra, pág. 696; Tosado v. AEE, 165 D.P.R. 377, 390-392
(2005). Se consideran reglas no legislativas “debido a que
no tienen la fuerza de ley que se le atribuye a los
reglamentos (reglas legislativas) propiamente aprobados
mediante el procedimiento cuasi-legislativo de la LPAU”. H.
Meléndez Juarbe, op. cit., pág. 11.
de la agencia sobre alguna legislación, la política pública
de la agencia o que describe cómo y cuándo la agencia
ejercerá sus funciones discrecionales. Incluye
interpretaciones oficiales, según definidas en esta Ley.
Este término no incluye documentos que son reglamentos o
reglas según definidas en esta Ley. (Negrilla suplida). 3
LPRA sec. 9603.
CC-2023-0200 18
Como mencionamos, el elemento común de estas consiste
en que las reglas no legislativas constituyen
pronunciamientos administrativos que no alteran los derechos
ni las obligaciones de los individuos. Sierra Club v. Junta
de Planificación, supra, pág. 605. La LPAU dispensa del
procedimiento formal de la reglamentación en esos casos.
En cambio, las denominadas reglas legislativas crean o
afectan derechos, imponen obligaciones y establecen un
patrón de conducta que tiene fuerza de ley. Asociación
Maestros v. Comisión, 159 DPR 81, 93 (2003). “De esta forma,
cualquier regla que tenga un efecto obligatorio
significativo en los derechos sustantivos de un individuo
constituye una regla legislativa”. Mun. de Toa Baja v. DRNA,
supra, pág. 697. Por ello, se ha expresado lo siguiente:
Debe señalarse que el principio cardinal que regula
las consecuencias legales de la reglamentación es que tiene
“fuerza y efecto de ley”. Equivale ello a decir que tiene
la misma fuerza que un estatuto y obliga también a las
agencias que no tienen discreción para repudiarla. Su
alcance prescribe patrones de conducta a los cuales se tienen
que conformar los afectados y cubiertos por ella. Puede el
infractor de esa regulación estar sujeto de consecuencias
penales. En términos prácticos un ciudadano puede
enfrentarse a tantas dificultades por violar una regla
sustantiva o legislativa de una agencia como por violar un
estatuto aprobado por la Asamblea Legislativa. D. Fernández
Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, 2da ed., Bogotá, Ed. Forum, 2001,
págs. 124–125.
Lo anterior pone de relieve que las reglas legislativas
proveen a las partes afectadas una notificación previa sobre
qué conducta es permisible e impermisible. Debido a la
importancia que estas revisten, y el efecto que pueden
acarrear para el público en general, su promulgación CC-2023-0200 19
requiere el cumplimiento del procedimiento de reglamentación
establecido por la LPAU. Mun. de Toa Baja v. DRNA, supra,
págs. 697-698.
Este procedimiento de reglamentación para promulgar
reglas legislativas consiste en: (1) notificar al público la
reglamentación que ha de aprobarse; (2) proveer oportunidad
para la participación ciudadana, incluyendo vistas públicas
cuando sea necesario u obligatorio; (3) presentar la
reglamentación ante el Departamento de Estado para la
aprobación correspondiente, y (4) publicar la reglamentación
aprobada. 3 LPRA secs. 9611-9618.
“Todos [e]stos constituyen requisitos imprescindibles
y de ineludible cumplimiento”. Fideicomiso de Conservación
de Puerto Rico y Para la Naturaleza, Inc. v. Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, supra (citando a Mun. de Toa Baja
v. DRNA, supra, pág. 695). Además, “es indispensable para
poder reconocerle fuerza de ley a la regla promulgada, ya
que ello forma parte de las garantías procesales que permean
todo el estatuto”. Sierra Club v. Junta de Planificación,
supra, pág. 606. Véase, también, Centro Unido Detallistas
v. Com. Serv. Púb., 174 DPR 174, 183 (2008). “Si la regla o
reglamento no se conforma y ajusta a lo establecido [en la
LPAU], carecerá de fuerza de ley y estará sujeto a que se
cuestione judicialmente. La agencia está impedida de
sustituir el procedimiento de la ley so pena de que se vicie
de nulidad la reglamentación adoptada”. D. Fernández
Quiñones, op. cit., pág. 138. Por tanto, será nulo todo
CC-2023-0200 20
reglamento que se adopte en violación a las disposiciones de
la LPAU.
Es meritorio indicar que la mera clasificación de un
reglamento como legislativo o interno no es determinante.
Báez Díaz v. ELA, 179 DPR 605, 622 (2010). “Para determinar
si una regla o un reglamento es legislativo o interno se
utiliza el examen del ‘impacto sustancial’ (substancial
impact test). Si la reglamentación modifica derechos
sustantivos o crea obligaciones, estamos ante un reglamento
legislativo”. Íd.
D. Ley de la Administración de Servicios Generales para la
Centralización de las Compras del Gobierno de Puerto
Rico de 2019
La Ley Núm. 73-2019, mejor conocida como la Ley de la
Administración de Servicios Generales para la Centralización
de las Compras del Gobierno de Puerto Rico de 2019, 3 LPRA
sec. 9831 et seq. (Ley Núm. 73-2019), es el estatuto
habilitador de la ASG. Esta “es la entidad gubernamental
responsable de implementar la política pública relativa a la
adquisición de bienes y servicios no profesionales del
Gobierno de Puerto Rico”. Exposición de Motivos de la Ley
Núm. 73-2019 (2019 [Parte 2] Leyes de Puerto Rico 1248).
Mediante esta legislación se pretendía “adoptar un nuevo
modelo para la compra de bienes, obras y servicios por parte
del gobierno, enmarcado dentro de los principios de
transparencia, uniformidad y sana competencia”. Íd., pág.
1251. De este modo, se consagró “[la] política pública del
Gobierno de Puerto Rico [sobre] la centralización de los
CC-2023-0200 21
procesos de compras gubernamentales de bienes, obras y
servicios, en aras de lograr mayores ahorros fiscales en
beneficio del Pueblo de Puerto Rico”. Íd. Véase, también,
PVH Motor, LLC v. Junta de Subastas, 209 DPR 122, 132 (2022).
Es menester mencionar que, a base de la estructura que
se delineó, esta agencia administrativa estaría encabezada
por un Administrador o Administradora, quien a su vez sería
el o la Principal Oficial de Compras del Gobierno de Puerto
Rico. 3 LPRA sec. 9832f. Entre las facultades y deberes que
la Ley Núm. 73-2019 le confirió a este(a) funcionario(a) se
encuentran:
b) establecer las normas y controles necesarios para el uso
y conservación de la propiedad pública bajo su custodia,
conforme a las disposiciones de ley o reglamentos
aplicables.
k) fijar y cobrar tarifas, derechos y otros cargos por
servicios de licitación y administración de contratos, entre
otros servicios prestados a entidades gubernamentales,
entidades exentas y municipios que soliciten los servicios
de la Administración;
l) imponer el cobro de una tarifa justa y razonable, por los
servicios que se brinden, incluyendo cargos por servicios
de administración de contratos, entre otros, a personas
privadas, naturales o jurídicas, a los fines de disponer de
recursos económicos que serán dirigidos exclusivamente a
sufragar los costos de implementación de procesos y/o
programas tecnológicos avanzados para llevar a cabo las
operaciones y funciones de la Administración.
Íd., sec. 9832f.
Al mismo tiempo, la Ley Núm. 73-2019 creó una Junta de
Subastas y una Junta Revisora de Subastas. 3 LPRA secs. 9836
& 9837. Mientras la primera “estará facultada para evaluar
y adjudicar, mediante un procedimiento uniforme, las CC-2023-0200 22
subastas del Gobierno de Puerto Rico”, la segunda “estará
facultada para revisar cualquier impugnación de las
determinaciones o adjudicaciones hechas por la
Administración Auxiliar del Área de Adquisiciones, por la
Junta de Subastas de la Administración de Servicios
Generales del Gobierno de Puerto Rico o por las Juntas de
Subastas de las Entidades Exentas”. 3 LPRA secs. 9836 & 9837.
Debido a su relevancia, es necesario reseñar que el
Art. 62 de la Ley Núm. 73-2019, supra, dispone:
La Junta Revisora fijará, mediante reglamento, los cargos,
derechos o aranceles a ser satisfechos por: (a) la
presentación de recursos, según aplique; (b) las copias de
cualquier documento de carácter público que se le requieran;
y (c) cualquier otro trámite o servicio que preste a
solicitud del público en cumplimiento con las disposiciones
de esta Ley. (Énfasis y negrillas suplidos). 3 LPRA sec.
9837g.
E. Revisión ante la Junta Revisora de Subastas de la ASG
Por su parte, la Ley Núm. 73-2019, supra, instrumenta
un mecanismo de revisión de decisiones de la ASG. En
particular, el Art. 64 establece: “La parte adversamente
afectada por una decisión de la Administración, de la Junta
de Subastas y/o de cualquier Junta de Subastas de Entidad
Exenta podrá, dentro del término de veinte (20) días […],
presentar una solicitud de revisión ante la Junta Revisora
de la Administración de Servicios Generales”. 3 LPRA sec.
9838a.
Incluso, el Art. 66 de este estatuto también implanta
unos términos de los que dispondrá la Junta Revisora para
considerar la solicitud de revisión administrativa aludida:
La Junta Revisora deberá considerar la revisión
administrativa, dentro de los treinta (30) días de haberse
presentado. La Junta Revisora podrá extender dicho término
CC-2023-0200 23
una sola vez, por un término adicional de quince (15) días
calendario.
Si se tomare alguna determinación en su consideración,
el término para instar el recurso de revisión judicial
empezará a contarse desde la fecha en que se depositó en el
correo federal o correo electrónico copia de la notificación
de la decisión de la Junta Revisora resolviendo la moción.
Si la Administración o la Junta Revisora dejare de
tomar alguna acción con relación a la solicitud de revisión
dentro del término correspondiente, según dispuesto en este
capítulo, se entenderá que ésta ha sido rechazada de plano,
y a partir de esa fecha comenzará a correr el término para
la revisión judicial.
El Tribunal de Apelaciones será el foro con
jurisdicción para revisar, mediante recurso de revisión
judicial, las determinaciones administrativas arriba
dispuestas. 3 LPRA sec. 9838c.29
Obsérvese que el lenguaje de esta disposición guarda
cierta similitud con el que preceptúa la Sec. 3.15 de la
LPAU, supra, la cual establece:
La parte adversamente afectada por una resolución u
orden parcial o final podrá, dentro del término de veinte
(20) días desde la fecha de archivo en autos de la
notificación de la resolución u orden, presentar una moción
de reconsideración de la resolución u orden. La agencia
dentro de los quince (15) días de haberse presentado dicha
moción deberá considerarla. Si la rechazare de plano o no
actuare dentro de los quince (15) días, el término para
solicitar revisión comenzará a correr nuevamente desde que
se notifique dicha denegatoria o desde que expiren esos
quince (15) días, según sea el caso. Si se tomare alguna
determinación en su consideración, el término para solicitar
revisión empezará a contarse desde la fecha en que se archive
en autos una copia de la notificación de la resolución de
la agencia resolviendo definitivamente la moción de
reconsideración. Tal resolución deberá ser emitida y
archivada en autos dentro de los noventa (90) días siguientes
a la radicación de la moción de reconsideración. Si la
agencia acoge la moción de reconsideración pero deja de
tornar alguna acción con relación a la moción dentro de los
noventa (90) días de ésta haber sido radicada, perderá
29 Esta disposición se reproduce prácticamente de manera textual en el Art. 5.5 del Reglamento Uniforme de Compras y Subastas de Bienes, Obras y Servicios No Profesionales de la Administración de Servicios Generales del Gobierno de Puerto Rico (Reglamento), Reglamento Núm. 9230 de 18 de noviembre de 2020. En lo pertinente, uno de los contrastes es que, al final del primer párrafo del Art. 66 del estatuto, el Art. 5.5 del
Reglamento le añade: “En caso de que la Junta Revisora de Subastas
determine extender el término, deberá notificarlo a las partes, previo al vencimiento del término original de treinta (30) días. De no hacerlo, se entenderá que no se extendió el termino original para todos los fines legales”. Íd.
CC-2023-0200 24
jurisdicción sobre la misma y el término para solicitar la
revisión judicial empezará a contarse a partir de la
expiración de dicho término de noventa (90) días salvo que
la agencia, por justa causa y dentro de esos noventa (90)
días, prorrogue el término para resolver por un período que
no excederá de treinta (30) días adicionales.
3 LPRA sec. 9655.
En Flores Concepción v. Taíno Motors, Inc. y otros, 168
DPR 504 (2006), esta Curia tuvo la oportunidad de interpretar
la referida disposición de la LPAU.30 Esto ocurrió en el
contexto de un procedimiento adjudicativo ante el
Departamento de Asuntos del Consumidor (DACo). En resumen,
DACo declaró con lugar una querella que se instó contra
Mitsubishi Motor Sales of Caribbean, Inc. (Mitsubishi). Acto
seguido y, oportunamente, Mitsubishi presentó una moción de
reconsideración. A los dieciséis (16) días de presentarse
dicha moción DACo la acogió y le concedió a la parte
querellante un término para que replicara.
No obstante, e insatisfecho con esta determinación,
Mitsubishi acudió —vía recurso de revisión administrativa—
ante el Tribunal de Apelaciones. Ulteriormente, el foro
apelativo intermedio desestimó el recurso por falta de
jurisdicción al ser prematuro. Razonó que, si bien DACo
acogió la moción de reconsideración fuera del término
dispuesto para ello, todavía retenía jurisdicción sobre el
asunto dado que, en el momento en que la agencia actuó sobre
30Si bien la ley vigente en aquel momento era la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, mejor conocida como la Ley de Procedimiento
Administrativo del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, el lenguaje de la Sec. 3.15 que se interpretó en el caso es el mismo que actualmente está vigente.
CC-2023-0200 25
la moción, no había transcurrido el término para recurrir en
revisión judicial ni Mitsubishi había presentado un recurso
a esos efectos.
Posteriormente, Mitsubishi recurrió a este Tribunal y
refrendamos el raciocinio del Tribunal de Apelaciones. Al
realizar un ejercicio hermenéutico de la Sec. 3.15 de la
LPAU ─y tomar como base las interpretaciones realizadas
sobre la figura de la moción de reconsideración en el
procedimiento civil ante los tribunales─, pautamos que
“una agencia administrativa tiene jurisdicción para
acoger una moción de reconsideración, aun después de
transcurrido el término establecido para ello en la
[referida] Sec. 3.15 […], siempre y cuando no haya
transcurrido el término para acudir en revisión ante el
Tribunal de Apelaciones y no se haya presentado un recurso
ante dicho foro”. (Negrilla suplida). Flores Concepción v.
Taíno Motors, Inc. y otros, supra, pág. 522.
Con este marco jurídico en mente, procedemos a disponer
de las controversias planteadas.
III
Los dos señalamientos de error que R&B Power esbozó
son, esencialmente, de carácter jurisdiccional. No obstante,
atenderemos en primer término el segundo señalamiento de
error, dado que concierne el perfeccionamiento del recurso
de revisión ante la Junta Revisora que originó esta
controversia.
A.
i.
En su segundo señalamiento, y según relatáramos, R&B
Power asevera que no se le puede oponer el arancel dispuesto
en la Carta Circular como condición para perfeccionar su
CC-2023-0200 26
solicitud de revisión ante la Junta Revisora. Esto lo
sustenta en dos argumentos: (a) que ese documento, en
principio, está dirigido a entidades gubernamentales y no al
público en general, por lo que no constituye una regla
legislativa que pueda afectar derechos de terceros, y (b)
que, en la alternativa, de considerarse una regla
legislativa, debe determinarse que es ultra vires, ya que no
atravesó por el procedimiento de reglamentación que
preceptúa la LPAU.
A su vez y, en contraposición, la ASG plantea en cuanto
a este extremo que, para impugnar la Carta Circular, R&B
Power debió cuestionarla de su faz ante el Tribunal de
Apelaciones a los treinta (30) días de esta haberse
publicado. Ahora bien, como R&B Power no lo hizo dentro de
ese término, perdió la oportunidad para ello. En la
alternativa, argumenta que R&B Power debió recurrir al
Tribunal de Primera Instancia a impugnar en su aplicación la
Carta Circular.
Este argumento de la ASG, además de desatender los
señalamientos sustantivos sobre la validez de la Carta
Circular en cuestión, ignora nuestro pronunciamiento en
Fuentes Bonilla v. ELA, 200 DPR 364 (2018). Allí aclaramos
que, aunque no se pueda revisar la corrección de una norma
administrativa al amparo de la Sección 2.7 de la LPAU,31 ─y
31 La Sec. 2.7 de la LPAU, en lo pertinente, expresa:
CC-2023-0200 27
que, como consecuencia, se deba recurrir al foro primario a
esos efectos─, ello no significa que no se pueda procurar
tal revisión por medio de otra disposición. En ese precedente
validamos que, por medio del procedimiento de revisión
judicial de determinaciones administrativas finales que
instituye la Sec. 4.2 de la LPAU,32 supra, se pueda realizar
(a) Una regla o reglamento aprobado después de la fecha de
efectividad de esta Ley será nulo si no cumpliera
sustancialmente con las disposiciones de esta Ley.
(b) Cualquier acción para impugnar la validez de su faz de
una regla o reglamento por el incumplimiento de las
disposiciones de esta Ley deberá iniciarse en el Tribunal
de Apelaciones dentro de los treinta (30) días siguientes a
la fecha de vigencia de dicha regla o reglamento. La
competencia sobre la acción corresponderá a la región
judicial donde esté ubicado el domicilio del recurrente. 3
LPRA sec. 9617.
Esta sección permite la “impugnación de su faz” de un reglamento
administrativo por incumplir con las exigencias de la LPAU en torno al procedimiento de reglamentación. Sierra Club v. Junta de Planificación, 203 DPR 596, 606 (2019). A diferencia de impugnar un reglamento por razón de su aplicación, al impugnarlo de su faz no se requiere acreditar legitimación activa. Íd., pág. 607. Cualquier persona puede impugnar de su faz la validez de una regla o reglamento aprobado por una agencia administrativa en incumplimiento de las disposiciones de la LPAU. Íd., págs. 607-608.
Si asumimos, para propósitos argumentativos, que la Carta Circular
es un reglamento, y su vigencia fue a partir de 16 de marzo de 2021 ─fecha en que se emitió─, ciertamente el término para que R&B Power la impugnara de su faz transcurrió.
Independientemente de lo anterior, R&B Power no hubiese tenido la
oportunidad de ejercer su acción de impugnación de su faz toda vez que la ASG no le dio un tratamiento de reglamento a la Carta Circular y, por tanto, no le dio la publicidad necesaria ni cumplió con los demás
requisitos que dispone la LPAU.
32 La Sec. 4.2 de la LPAU, en lo pertinente, dispone:
Una parte adversamente afectada por una orden o
resolución final de una agencia y que haya agotado todos los
remedios provistos por la agencia o por el organismo
administrativo apelativo correspondiente podrá presentar una
solicitud de revisión ante el Tribunal de Apelaciones,
dentro de un término de treinta (30) días contados a partir
de la fecha del archivo en autos de la copia de la
notificación de la orden o resolución final de la agencia o
a partir de la fecha aplicable de las dispuestas en la
Sección 3.15 de esta Ley, cuando el término para solicitar
la revisión judicial haya sido interrumpido mediante la
presentación oportuna de una moción de reconsideración. La
CC-2023-0200 28
una impugnación reglamentaria.33
Ese es, precisamente, el escenario en el que nos
encontramos en este caso. R&B Power se valió de la Sec. 4.2
de la LPAU,34 supra, y recurrió al Tribunal de Apelaciones
parte notificará la presentación de la solicitud de revisión
a la agencia y a todas las partes dentro del término para
solicitar dicha revisión. La notificación podrá hacerse por
correo. Disponiéndose, que si la fecha de archivo en autos
de copia de la notificación de la orden o resolución final
de la agencia o del organismo administrativo apelativo
correspondiente es distinta a la del depósito en el correo
de dicha notificación, el término se calculará a partir de
la fecha del depósito en el correo.
En los casos de impugnación de subasta, la parte
adversamente afectada por una orden o resolución final de
la agencia, de la ]unta Revisora de Subastas de la
Administración de Servicios Generales, o de la entidad
apelativa de subastas, según sea el caso, podrá presentar
una solicitud de revisión ante el Tribunal de Apelaciones
dentro de un término de veinte (20) días, contados a partir
del archivo en autos de la copia de la notificación de la
orden o resolución final de la agencia, la referida Junta
Revisora de Subastas de la Administración de Servicios
Generales o la entidad apelativa, o dentro del término
aplicable de veinte (20) días calendario de haber
transcurrido el plazo dispuesto por la Sección 3.19 de esta
Ley. (Negrilla suplida). 3 LPRA sec. 9672.
33 En específico, expusimos:
La Sec. 2.7 de la LPAU […] no limita la competencia del
Tribunal de Apelaciones para revisar una regla o un
reglamento que se aplicó por una agencia en un proceso
adjudicativo. Tampoco excluye la revisión de una regla o un
reglamento al amparo de otras disposiciones. Su letra se
ciñe a crear la acción de nulidad de un reglamento por el
incumplimiento con la LPAU, sin que se tenga que probar que
la reglamentación haya sido aplicada a quien la impugne. De
igual manera, la Sec. 4.2 no limita la competencia del
tribunal apelativo intermedio sobre ese asunto. En ese
sentido, si bien la Sec. 2.7 de la LPAU establece un término
de treinta días para impugnar una regla o un reglamento de
su faz, por incumplir con las disposiciones de la propia
ley, esto no impide que posteriormente el foro apelativo
revise la legalidad de un reglamento cuando se recurre en
revisión de la determinación de una agencia bajo la Sec. 4.2
de la LPAU. En este último caso el escrutinio se realiza,
incidentalmente, como parte de la revisión de la decisión
final de la agencia. (Negrilla suplida). Fuentes Bonilla v.
ELA, 200 DPR 364, 390-391 (2018).
34 Adviértase que la revisión de determinaciones finales de la Junta Revisora de Subastas está gobernada por el Art. 68 de la Ley Núm. 73-2019, que a su vez refiere a la LPAU (“La parte adversamente afectada por la determinación de la Junta Revisora podrá presentar un recurso de revisión ante el Tribunal de Apelaciones conforme a lo establecido en CC-2023-0200 29
para procurar la revisión de la determinación final de la
Junta Revisora y, al mismo tiempo, exponer los
planteamientos dirigidos a impugnar la Carta Circular. De
este modo, R&B Power viabilizó su reclamo conforme a derecho,
por lo que nos encontramos plenamente facultados de
atenderlo en los méritos.
ii.
Procedamos a justipreciar la Carta Circular en
cuestión. En primer lugar, este documento está dirigido a
“Secretarios de Departamentos, Jefes de Agencias, Oficinas,
Comisiones, Administraciones, Organismos y demás
instrumentalidades de la Rama Ejecutiva del Gobierno del
Estado Libre Asociado, Directores Ejecutivos [y] alcaldes”.35
En particular, se refiere a la atención de los “Directores
de Compras, Delegados Compradores, subdelegados,
Compradores, Directores de Servicios Administrativos,
Gerentes de Transportación, Directores de Finanzas y
Pagadores”.36
En segundo lugar, el documento fundamenta la base legal
para su adopción en los incisos (b) y (k) del Artículo 11 de
la Ley Núm. 73-2019, supra.
En tercer lugar, la Carta Circular establece como
propósito para su adopción “el objetivo de actualizar las
tarifas aplicables para los servicios que ofrecemos en la
las secs. 9601 et seq. de este título, conocidas como la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico”). 3 LPRA sec. 9838e.
35 Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 291.
36 Íd.
CC-2023-0200 30
ASG. Reiteramos nuestro compromiso de brindar diversidad de
servicios, de forma ágil y eficiente, que atienda las
necesidades de la Rama Ejecutiva, así como de las
Corporaciones Públicas, Municipios y otras Ramas de
Gobierno”.37
En cuarto y último lugar, las tarifas mencionadas se
esbozan en formato de tabla, la cuales son, prácticamente en
su mayoría, en concepto de los servicios que la ASG tiene
disponibles para brindar a otras entidades gubernamentales.
Por ejemplo, se desglosan servicios como: (a) elaboración de
distintas subastas, (b) adiestramientos, (c) alquiler de
equipo, (d) tasaciones, (f) venta de combustible, (g)
inspecciones, entre muchos otros. La última tarifa que se
incluye en la tabla, identificada con el código 6-03, es la
que se cobra en concepto de las impugnaciones que se
presentan ante la Junta Revisora, la cual asciende a $125.38
Al evaluar de manera integrada la Carta Circular, queda
claro que esta se adoptó a los efectos de constituir una
regla no legislativa. Esto, pues es una comunicación
dirigida a otras agencias gubernamentales ─y no al público
en general─ sobre cómo la ASG cobrará por los servicios que
tiene disponibles para ofrecerles. Sin duda, prácticamente
la totalidad del documento se formuló con el propósito de no
oponerle su contenido a terceros, más allá de a otras
agencias administrativas. Esta Carta Circular, a todas
37 Íd., pág. 292.
38 Íd., pág. 295.
CC-2023-0200 31
luces, se sitúa cabalmente dentro de la definición de
Documento guía que establece la LPAU, la cual reza que estos
carecerán de fuerza de ley. En esta tesitura, es meritorio
recordar que “una carta circular es una regla no legislativa
ya que no tiene la fuerza de ley que se le atribuye a los
reglamentos”. (Negrilla suplida). González Segarra v. CFSE,
188 DPR 252, 298 (2013). De este modo, R&B Power no tenía
razones para adherirse al contenido de la Carta Circular, ni
la expectativa de que esta le fuera aplicada, pues, en
principio, el propósito no era dirigírsela a terceros
licitadores.
No obstante, la ASG, con su proceder, le atribuyó los
efectos de una regla legislativa, específicamente a la
última tarifa que esboza la tabla a la que hicimos
referencia, con todo lo que ello implica según la doctrina.
Esto ocurrió cuando la Junta de Subastas, en su
determinación, le apercibió a R&B Power que debía cubrir el
referido costo para recurrir a la Junta Revisora; cuando la
Junta Revisora basó su decisión en el impago de este y cuando
la ASG ha defendido, a lo largo de este litigio, la
corrección de una norma impropiamente adoptada. A R&B Power
se le exigió cumplir con una norma cuyo incumplimiento tuvo
el efecto de que se impactaran sustancialmente sus derechos,
pues redundó en perder la oportunidad de revisar una
determinación que le fue desfavorable. Esto ocurrió a pesar
de que, como argumentamos, razonablemente desconocía que
debía cumplir con esa exigencia.
CC-2023-0200 32
Con lo anterior, queda establecido que la tarifa que se
esboza en la Carta Circular para las impugnaciones ante la
Junta Revisora es una regla no legislativa, pero que la
agencia quiso dotar de fuerza de ley. De este modo, resta
por determinar si se podía incorporar sin más en el referido
documento sin procedimiento ulterior. La respuesta es que
no.
Con este proceder, la ASG no solamente incumplió el
mandato expreso del Art. 62 de la Ley Núm. 73-2019, supra,
─en cuanto a que, para fijar los derechos, cargos y aranceles
a ser satisfechos para presentar recursos ante la Junta
Revisora se debe adoptar un reglamento─, sino que también
dio al traste con la doctrina firmemente establecida de que
toda regla legislativa debe atravesar por el procedimiento
de reglamentación dispuesto en la LPAU para su adopción.
El procedimiento de reglamentación estatuido en la LPAU
no es un mero formalismo. Toda vez que las reglas
legislativas “tienen fuerza y efecto de ley porque son una
extensión del proceso legislativo”,39 es imperativo que,
previo a su adopción, la ciudadanía esté plenamente
informada sobre su contenido y participe en su formulación
por medio del ofrecimiento de comentarios y a través de
vistas públicas, de ser aplicable esto último.
En la controversia que nos ocupa, el problema con el
que nos confrontamos no es con el contenido sustantivo de la
39 (Traducción suplida). 3 Admin. L. & Prac. § 10:21 (3d ed.).
CC-2023-0200 33
norma, pues, sin duda, la Asamblea Legislativa facultó a la
ASG a imponer aranceles para la presentación de recursos
ante la Junta Revisora. La disputa surge más bien por el
medio que se seleccionó para adoptarla. Esta norma es
procesalmente deficiente al no atravesar el procedimiento de
reglamentación formal que preceptúa la LPAU. Por ello,
colegimos que la ASG ha actuado de manera ultra vires,
incluso haciendo caso omiso al mandato expreso de su ley
habilitadora de la adopción de un reglamento para este fin.
Ante este escenario, nos vemos forzados a decretar la nulidad
de la tarifa identificada con el código 6-03 de la Carta
Circular Núm. 2021-06.40
Aprovechamos esta oportunidad para recordarles a las
agencias administrativas que, independientemente de que la
Asamblea Legislativa les faculte a formular reglas
legislativas, estas deben adoptarse mediante el mecanismo
que dispone la LPAU. Nuestro ordenamiento no tolera que este
tipo de reglas se incluyan sub silentio en documentos guía
─o en cualquier otra regla no legislativa─ y que se
circunvale el procedimiento formal para su adopción.
Al arribar a esta conclusión, razonamos, como
corolario, que la solicitud de revisión que R&B Power instó
ante la Junta Revisora se perfeccionó conforme a derecho,
pues, para ello, no tenía que satisfacer arancel alguno. En
40Consideramos que el proceder de limitar el alcance de nuestro dictamen de nulidad es el correcto, pues, la Carta Circular no es un reglamento en sí de modo que el incumplimiento con la LPAU no acarrearía la nulidad radical del documento, solo de aquella parte pertinente que es contraria a derecho.
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ese sentido, la Junta Revisora no tiene impedimento para
asumir jurisdicción y considerar en sus méritos la referida
solicitud.
B.
En lo que concierne al primer señalamiento de error,
R&B Power aseveró que la Junta Revisora carecía de
jurisdicción para actuar sobre la solicitud de revisión,
incluso para desestimarla, dado que la Junta Revisora no
extendió oportunamente el término que tenía para decidir.
Según expusimos, R&B Power presentó su solicitud de revisión
ante la Junta Revisora el 20 de septiembre de 2022 y, a
partir de esa fecha, la Junta Revisora disponía de 30 días
para considerarla. Este término venció el 20 de octubre de
2023 sin que la Junta Revisora emitiera determinación alguna
o notificara la extensión del término para decidir. Luego,
el 24 de octubre de 2022, la Junta Revisora notificó una
Resolución en la que extendió el término para resolver a
quince (15) días adicionales. Así pues, el 8 de noviembre de
2022 notificó una Resolución en la que desestimó la solicitud
de revisión. Subsiguientemente, el 9 de noviembre de 2022
R&B Power recurrió al Tribunal de Apelaciones. Con este
cuadro, la ASG argumentó que aplica lo resuelto en Flores
Concepción v. Taíno Motors, supra. Le asiste la razón a la
ASG.
En vista del parecido evidente entre el Art. 66 de la
Ley Núm.73-2019 y la Sec. 3.15 de la LPAU ─y considerando
que ambas disposiciones fueron concebidas para CC-2023-0200 35
procedimientos administrativos─, no vemos impedimento para
extrapolar nuestro razonamiento en Flores Concepción v.
Taíno Motors, supra, y aplicarlo por analogía en este caso.41
Así lo hacemos, por lo que pautamos que, en el contexto de
los procedimientos ante la Junta Revisora, esta tiene
jurisdicción para actuar sobre la revisión administrativa
que se inste ante sí, aun después de transcurrido el término
establecido para ello en el Art. 66 de la Ley Núm. 73-2019,
supra, siempre y cuando no haya transcurrido el término para
acudir en revisión ante el Tribunal de Apelaciones y no se
haya presentado un recurso ante dicho foro.
Aquí, si bien la Junta Revisora extendió, fuera del
término original de 30 días, su término para resolver el
41 Se recurre al principio de la analogía en la hermenéutica jurídica únicamente cuando el Derecho no ha contemplado el supuesto específico que se ha de resolver, pero existe otro semejante al planteado que ha sido previsto y entre ambos existe identidad de razón. Orraca López v. ELA, 192 DPR 31, 45 (2014)(citando a J. Puig Brutau, Compendio de Derecho Civil, Barcelona, Ed. Bosch, 1987, Vol. I, pág. 105). Véase Art. 21 del Código Civil de 2020, 31 LPRA sec. 5343. En estas situaciones hemos manifestado que “la norma del caso regulado podrá aplicarse por analogía al caso que no lo está, porque la misma razón justifica la identidad de la consecuencia”. Orraca López v. ELA, supra, pág. 45. Véase J.A. Cosme Morales, Apuntes sobre el Título Preliminar del Código Civil de 2020, Ed. En Contexto, 2023, págs. 173-178; J. Farinacci Fernós, Hermenéutica puertorriqueña: cánones de interpretación jurídica, Puerto Rico, Ed. InterJuris, 2019, págs. 173-175;
La Ley Núm. 73-2019 no contempla el supuesto específico de si la
Junta Revisora retiene jurisdicción sobre una revisión administrativa, aun cuando cuyo término para resolverla fue extendido inoportunamente, pero no se ha recurrido al Tribunal de Apelaciones ni ha transcurrido el término para ello. Ante esto, como en la situación jurídica que se atendió en Flores Concepción v. Taíno Motors, 168 DPR 504 (2006), y la que nos ocupa existe el grado de identidad que justifica recurrir a la analogía y acoger y aplicar la norma que allí se instauró, así procedemos para resolver la controversia. Al respecto, conviene recordar que “[n]o sería justo ni lógico que dentro de un mismo ordenamiento no recibieran la misma solución ambos supuestos, a pesar de sus circunstanciales
diferencias, cuando coinciden en lo esencial”. Orraca López v. ELA, supra, pág. 45.
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asunto ante sí, lo determinante es que su resolución
desestimatoria la emitió antes de que transcurriera el
término para acudir en revisión ante el Tribunal de
Apelaciones y de que se presentara un recurso ante dicho
foro. Concluimos, pues, que la Junta Revisora tenía
jurisdicción para actuar sobre la revisión administrativa
ante sí.
IV
Por los fundamentos expuestos, se revoca la Sentencia
del Tribunal de Apelaciones. Se decreta la nulidad de la
tarifa identificada con el código 6-03 de la Carta Circular
Núm. 2021-06 y se devuelve el caso a la Junta Revisora para
que atienda en sus méritos la solicitud de revisión que R&B
Power instó.
Se dictará Sentencia de conformidad.
Maite D. Oronoz Rodríguez
Jueza Presidenta
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
R&B Power, Inc.
Peticionaria
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Certiorari
v.
Junta de Subastas de la
Administración de Servicios
Generales de Puerto Rico
Recurrida
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 13 de marzo de 2024.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que
antecede, la cual se hace formar parte de la presente
Sentencia, se revoca la Sentencia del Tribunal de
Apelaciones. Se decreta la nulidad de la tarifa
identificada con el código 6-03 de la Carta Circular
Núm. 2021-06 y se devuelve el caso a la Junta Revisora
para que atienda en sus méritos la solicitud de
revisión que R&B Power, Inc. instó.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario
del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Kolthoff
Caraballo y el Juez Asociado señor Rivera García no
intervinieron.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez
Secretario del Tribunal Supremo